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劉昌坪專欄：落實土地正義的另一塊關鍵拼圖

除審計部外，監察院亦曾進行調查並指出，除上級事業主管機關未能確實列管督促所屬機關，積極依法檢討外，內政部亦未落實要求各需用土地人及其上級事業主管機關依法辦理，均已構成嚴重之行政怠惰，乃於民國102年對於內政部提出糾正案。

商品訊息描述: 政府徵收人民土地時，總是會以具有重大公共利益為理由，一旦人民不配合徵收，或嘗試與公權力抗爭，經常會被形容為沒有理性，甚至是阻撓社會進步的刁民。

然而，根據審計部的統計，各級政府歷年來已徵收取得的公共設施用地使用期限已屆滿，但卻未依核准興辦事

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業或徵收計畫使用者，截至民國100年度為止，已有331件，面積高達142萬餘平方公尺。之所以會發生上開情況，原因在於部分需地機關於申請徵收前未妥善規劃，並就徵收的「必要性」及「可行性」切實評估，以致土地徵收作業流於輕率。此外，部分徵收案於土地取得後已超過3年，有的甚至已超過34年，需地機關仍未積極研擬因應方式，或依規定辦理撤銷或廢止徵收，亦未檢討其興辦事業計畫，而消極放任土地閒置荒廢。

因為徵收土地對於人民權益影響至為重大，所以大法官曾於多號解釋中，一再要求及強調，政府必須充分落實保障人民權利的程序及措施。舉例而言，釋字409號解釋即曾特別指出：「徵收之各項要件及應踐行之程序，諸如：徵收之目的、具體明確之用途、衡量公益之標準及徵收急迫性因素等，法律均應予以明定，俾為行政機關處理時及嗣後司法機關審查之依據。」此外，徵收土地，不僅在形式上應有法律為依據，「規定徵收及其程序之法律」，亦必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償，且補償費之發給應儘速為之，否則將影響徵收處分的效力（即學說上所稱之「徵收與補償連結原則」或「唇齒條款」），此乃係因補償之發放與徵收土地之間，具有密不可分的一體性（釋字579號解釋謝在全前大法官協同意見書參照）。

所幸，晚近部分實務見解已逐漸發現問題所在，在「整體觀察」下，盡量採取較嚴格的判斷標準，以保障人民權利。例如：（一）設置圍籬，核定編列工程經費、評選建築師、辦理土地鑑界、地質鑽探、核派分校主任、校區道路及溝渠改建改道工程，不認為是已依核定計畫使用（最高行政法院95年度判字第2016號判決參照）。（二）於期限屆至的前3日，方至系爭土地外圍架設施工圍籬，及於期限屆至當日，方進入其內拆除系爭土地上之地上物並整地，不認為是已依核定計畫使用（最高行政法院100年度判字第1277號判決參照）。

＊作者為理律法律事務所律師

土地法第219條在適用上的另一個問題，則是對於「開始使用」應採取何種標準認定，方屬適當。實務上對於「開始使用」之認定，有時過於寬鬆，致使常見有怪手等機具進駐，甚至在土地上擺放幾株盆栽，亦被機關主張為已構成「開始使用」，不僅無法保障人民的財產權，更有礙土地的真正利用。

相較於目前法律對於「開始使用」未設有明確之判斷標準，而是由實務上依個案情形認定，立法委員上開提案建議，確實更為具體明確，可供人民、機關及法院作為認定時之統一判斷標準，應可更有效保障人民行使被徵收土地的「收回權」，就落實土地正義之角度而言，自應給予肯定。

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反迫遷連線蘇承志7日出席「強拆大觀在即，總統解決爭議」記者會。（顏麟宇攝）

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事實上，我國的土地徵收制度早於立憲之前即已存在，民國4年9月即有「土地收用法」，之後則是於民國19年制訂土地法，當時土地法中的「第五編」（第335條至387條），即設有如「徵收準備」、「徵收程序」、「補償地價」等與土地徵收有關的專章。

為解決上開現象，曾有立法委員提案，所謂「開始使用」，不僅應形式上有營建或施工之許可，實質上除有施工人員及機具進駐外，更應有實際「持續」、「具體」進行營建或施工之行為。換言之，「開始使用」應係指需用土地人已取得興辦計畫之主體工程之營建或施工許可，且已依其許可有實際持續營建施工的具體行為。

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